◎  丁 锋

　　2024年11月8日，经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过的《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（以下简称“新矿法”），全面贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，是站在全面推进中国式现代化建设高质量发展的新起点上出台的，为新时代推进中国式现代化建设提供了法律基础。新矿法在我国矿业法治史和矿业发展史上具有里程碑意义，是矿业行业的重要事件。“权证分离”模式不仅适应新时代中国特色社会主义制度的要求，更是我国矿产资源管理方式和矿产资源管理格局的一次整体性、系统性、重构性变革。

　　当前，自然资源部正在研究起草贯彻落实新矿法的实施条例、矿业权登记办法、矿业权出让合同文本、矿产资源综合勘查、矿业权转让办法、油气探采合一制度的完善与细化等配套法规和规范性文件。个人认为，在贯彻落实新矿法、制定配套制度的过程中，要综合考虑耕地、林地、草场、保护区、重要湿地、水源地以及原有有效矿业权等相关自然资源要素，在确权登记和行政许可中要建立自然资源要素的融合机制，形成合力，在制度设计和审批管理中实现“一网通办”“只跑一次”，减轻企业负担，更好落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。

　　矿业权出让要与自然资源要素相融合

　　新矿法第17条规定，矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，矿业权出让权限划分由国务院规定。第20条规定，矿业权出让合同应当明确勘查或者开采的矿种、区域，勘查、开采、矿区生态修复和安全要求，矿业权出让收益数额与缴纳方式、矿业权的期限等事项。可见，这一阶段矿业权出让主要由自然资源部或地方政府按照管理权限推出相应的勘查区块或开采区块（如砂石土等）。个人认为，出让工作应成立由矿管、耕地、林草、生态等部门组成的工作机制，融合所有自然资源要素，理清相关重叠和限制，共同完成区块核查，实现“净矿”出让。核查内容包括禁采区域、永久基本农田、生态保护红线、自然保护地、I级和II级保护林地、天然林重点保护地、重要湿地、水源地，以及与已经存在的其他有效矿业权的重叠处理等。按照已有规则，通过招拍挂等方式公开出让，明确权利义务，签订合同。主要目的是为保障出让工作顺利进行，同时也为探矿权的确权登记打好基础，为后期矿业权人顺利开展矿产勘查提前扫清障碍。

　　矿业权登记要与不动产登记相融合

　　新矿法第22条规定，设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。

　　也就是说，市场主体通过竞争方式获得矿业权后，必须要到出让机关进行矿业权登记，只有登记成功，才算是真正拥有了矿业权，市场主体对矿业权的占有才能受到法律保护。从程序上来讲，这只是市场主体获得矿业权的一个登记环节，应该尽量减少申请要件，减轻市场主体的负担。个人建议，探矿权的登记只凭借已签署的出让合同及其中的相关信息就可以完成，采矿权的登记应包括已完成的探矿权登记簿、勘查许可证和探明储量评审备案文件就可以进行。但是，在确权登记中需要将现有的矿业权审批系统与不动产登记系统融合，将探矿权和采矿权登记纳入自然资源不动产登记系统（包括后期的变更、转让、抵押和灭失等），实现矿业权登记与不动产登记融合，充分体现矿业权登记的物权属性，落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。

　　两个确权登记的主要区别是，探矿权的登记范围和勘查矿种在出让前就已明确，但是采矿权的登记范围和拟开采矿种，需要根据已发现的储量规模、范围和矿体分布、新发现矿种、地面工程建设需要等适当扩大登记范围和明确矿种（需要在登记条例中明确规定扩大采矿权登记范围的相关标准要求）。

　　采矿权许可证期限要与矿业权有效期相融合

　　探矿权人在完成储量确认和采矿权登记后，才真正成为采矿权人。按照新矿法第33条规定，采矿权人在进行资源开采前需要取得采矿许可证，办理的前提是要根据经过评审确定的资源储量分布和矿体走向、埋深以及开采技术和生态、安全等要求，编制矿产资源开采方案，并报相关部门审批，经过批准的开采方案和矿区生态修复方案一并成为获得采矿许可证的前置要件。这里就存在一个采矿许可证期限和矿业权有效期协调一致的问题，需要提前确定好原则和处理办法。

　　新矿法第24条规定，探矿权每次期限为5年，届满可以续期，但最多不超过3次，延续时需要按规定退减探矿权面积。也就是说，一个探矿权存续最多20年，而采矿权期限是以矿产资源储量和矿山（或油气田）建设规模确定的，最长不超过30年。办理采矿许可证需要以采矿权登记为前提，由于矿产资源开采方案、矿区生态修复方案编制、审批等用时较长，肯定会出现采矿许可证期限少于采矿权期限的问题，不利于资源的综合利用和企业长期发展。因此，建议将采矿许可证期限与采矿权登记期限相融合，以避免产生法律纠纷（例如，在采矿权登记簿上写明有效期：自采矿许可证颁发之日起**年，或以其他形式表述），既保护矿业权人的权益，也促进资源综合利用。

　　油气探采合一要与探矿权登记相融合

　　新矿法第36条规定，石油、天然气等矿产资源勘查过程中发现可供开采的石油、天然气等矿产资源的，探矿权人依法履行相关程序后，可以进行开采，但应当在国务院自然资源主管部门规定的期限内依法取得采矿权和采矿许可证。这是充分考虑到油气资源的赋存特点和开发特点做出的特殊规定，符合工作实际，但是也给矿业权登记管理提出了新挑战。具体就是，油气探矿权人在取得勘查许可证后，在勘探过程中发现了可供开采利用的油气资源（只是小规模的利用，能否在后期进行规模开采还不确定），为提高资源综合利用效率和节约成本，不用申报储量，不用取得采矿权和采矿许可证，只需要向自然资源部报告后就可以进行开采（此时矿产资源开采活动已经发生），但是需要在后期按规定进行补办相应手续即可。可面临的障碍是，我国现有的安全生产规定，没有采矿许可证是不可以办理安全生产证的，没有安全生产证是无法进行生产和运输的，这就陷入一个死循环，需要破解。个人建议，需要赋予油气探矿权登记簿或勘查许可证一个新的功能，即：在矿业权登记条例中明确，油气探矿权人可以持探矿权登记簿或勘查许可证办理安全生产许可证（只是条件之一，不能替代其他部委的要求），并且明确有效期限最多5年（与现行的油气探采合一要求保持一致），既贯彻了新矿法，又解决了企业的实际困难。

　　矿产资源监管要与自然资源监管相融合

　　新矿法第56条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门和其他有关部门应当按照职责分工，加强对矿产资源勘查、开采和矿区生态修复等活动的监督检查，依法及时查处违法行为。新矿法出台后，违法现象可能由以前的无证勘查、无证开采两种类型演化成无权勘查、无权开采、有权无证勘查、有权无证开采等四种形式，应该在后期实施条例中明确规定相应的处罚措施。与此同时，需要打破以前行业管理的条块分割现象，将对矿产资源监督管理纳入自然资源综合监管系统，包括队伍建设、工作部署、运行体制、行政处罚等，需要统一安排和考虑，充分体现“两统一”要求。

　　（作者单位：自然资源部油气资源战略研究中心）